作者：周道许，清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任、北京市“十五五”规划专家咨询委员会专家

中国网财经10月30日讯 在党的二十届四中全会擘画“十五五”规划(2026-2030年)战略蓝图的历史节点上，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“以新质生产力引领现代化产业体系”的发展要求，将数据要素提升为新型生产要素的核心地位。这一重大决策既是对四中全会精神的贯彻落实，也为《可信数据空间发展行动计划(2024—2028年)》(下称《行动计划》)进一步贯彻落实提供了根本遵循。作为“十五五”规划前期布局的关键一环，《行动计划》通过构建数据要素流通的“制度+技术”双轮驱动体系，正成为激活新质生产力、实现中国式现代化的关键基础设施。标志着中国正在以可信数据空间为载体，为数字文明时代构建起安全、高效的数据要素流通体系。这种制度创新与技术创新的深度融合，既体现了四中全会“以改革促发展”的核心要义，又为“十五五”时期培育新质生产力、实现经济质的有效提升和量的合理增长提供了战略支点。

国家数据局发布的《可信数据空间发展行动计划(2024—2028年)》(下称《行动计划》)，并非一份孤立的政策文本，而是继《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(“数据二十条”)提出宏观框架后，国家层面首次为数据要素市场“修路架桥”而绘制的系统性“施工图”与“任务书”。《行动计划》的出台意义深远，它不仅是技术设施的布局，更是一场关乎国家未来竞争力的深刻变革。本文旨在穿透政策条文的表象，探析其背后的战略逻辑、核心要义与未来图景。

一、时代召唤与战略抉择——为何出台《行动计划》？

任何一项重大国家行动的出台，都源于对时代痛点的深刻洞察和对未来机遇的精准把握。《行动计划》的诞生，正是在这样的大背景下，中国为破解数据要素价值释放难题而做出的必然战略抉择。

1.破解“三不”困境的时代之需

长期以来，数据要素的价值潜力受困于“不愿共享、不敢共享、不能共享”的“三不”瓶颈。

一是“不愿”：源于数据作为核心资产的权属不清和价值分配机制的缺失。

二是“不敢”：源于对数据泄露、滥用导致的商业秘密和个人隐私风险的担忧。

三是“不能”：源于不同主体间技术标准、数据格式各异所形成的技术壁垒。

传统的数据交易模式，无论是“原始数据交付”还是“点对点API调用”，都难以从根本上化解这些矛盾。世界各国都在探索解决方案，例如欧洲的GAIA-X项目，其核心在于构建“数字主权”的防御体系。而中国的方案——可信数据空间(TDS)，则更进一步，它不仅要“安全”，更要“发展”，其战略意图直指价值释放。可信数据空间通过构建一个技术与制度融合的“信任环境”，实现数据“所有权与使用权分离”，让数据在“可用不可见、可控可计量”的前提下，从静态资源转变为可流动的生产要素。

2.培育“新质生产力”的战略引擎

当前，我国经济正处于从高速增长转向高质量发展的关键时期，培育新质生产力成为核心任务。数据作为贯穿所有生产环节的“血液”，是驱动科技创新、优化资源配置、赋能产业升级的关键。

《行动计划》的深层逻辑在于：必须建设一种新型数据基础设施，它能像“高速公路网”联通人流物流一样，安全、高效地联通“数据流”，让数据要素真正融入实体经济的毛细血管，催生新产业、新模式、新动能。

从这个角度看，可信数据空间并非单纯的IT项目，而是与5G网络、算力中心同等重要的国家战略性基础设施，是发展新质生产力的核心引擎之一。

3.参与全球数字治理的“中国方案”

在全球数据跨境流动规则尚在激烈博弈的当下，谁能率先提出一套兼顾安全与效率的流通方案，谁就能在全球数字治理体系中占据主动。《行动计划》明确将“跨境数据空间”作为探索方向，这表明中国正试图超越“堵”或“疏”的单一模式，在国家数据安全框架下，通过可信数据空间打造一条合规、可控的“数据丝绸之路”。这既是保障我国数据主权的战略防御，更是向世界贡献数据流通“中国方案”的积极姿态。

二、谋篇布局与核心擘画——《行动计划》的核心内容是什么？

《行动计划》以系统性思维，构建了一套从指导思想到发展目标，再到具体行动的完整框架。

1.指引航向的“四大原则”

《行动计划》提出的四大基本原则，是我们理解其精神实质的钥匙：

(1)安全可控，创新发展：这揭示了安全与发展的辩证统一关系。安全是底线，是1；创新发展是目标，是后面的0。没有安全，一切归零。同时，发展中的问题也要靠更高水平的创新来解决。

(2)政府引导，市场主导：这体现了中国特色的治理智慧。政府负责顶层设计、制定规则、营造环境(修路)，而具体的应用创新、商业模式探索则交给市场主体(跑车)，以激发全社会的活力。

(3)应用牵引，场景驱动：这明确了发展的务实路径。可信数据空间的建设绝非“为建而建”的技术炫技，而是要与《“数据要素×”三年行动计划》紧密结合，从解决产业、金融、医疗等领域的真实痛点出发，让价值落地生根。

(4)标准先行，互联互通：这预见了未来的发展格局。若没有统一标准，各地建设的数据空间将沦为新的“数据孤岛”。因此，标准体系是实现“全国一盘棋”数据流通网络的前提和保障。

2.“两步走”的清晰路线图

《行动计划》为未来五年设定了清晰的“两步走”发展目标，展现了从试点到推广、从奠基到成网的战略节奏。

3.纲举目张的“五大行动”

“五大行动”是实现上述目标的具体抓手，构成了《行动计划》的核心任务部署。

(1)核心技术攻坚行动 (引擎)。这是《行动计划》的“硬核”所在。它直面隐私计算效率不高、使用门槛较高等现实瓶颈，提出要集中力量增强“可用不可见”技术、突破“可控可计量”技术。从我们产业一线的视角看，这意味着国家将大力支持高性能隐私计算芯片、数据使用控制引擎、标准化“接入连接器”等关键软硬件的研发。这不仅是技术问题，更是关乎整个数据要素市场能否低成本、规模化运转的根本。

(2)标准体系筑基行动 (基石)。这是确保“全国一盘棋”的关键。行动计划将标准分为基础共性、互联互通、应用领域三个层次，逻辑清晰。以金融行业为例，我们需要《技术架构》等基础国标，也需要数据标识互认等互联互通标准，更需要针对金融风控、普惠信贷等场景的专用数据模型和接口规范。只有“车同轨、书同文”，跨机构、跨地域的数据协作才能成为现实。

(3)融合应用赋能行动 (目的)。这是《行动计划》的最终归宿。它与“数据要素×”行动计划深度绑定，明确了行业、城市、个人、跨境四大应用方向。国家数据局近期公布的35个试点项目就是最佳例证：

行业空间：如深圳的“华为+比亚迪”新能源汽车产业链试点，旨在打通设计、生产到运营的全链条数据，是赋能“智能制造”的典范。

城市空间：如杭州“城市大脑3.0”试点，旨在将公共数据有序开放，赋能“城市精细化治理”。

金融应用：上海交行与国泰君安的试点，通过安全融合银行与证券数据，精准打击跨市场欺诈，这正是我们金融安全领域长期呼吁和探索的方向。

跨境探索：海南自贸港的试点，为探索数据出境“负面清单”管理模式提供了试验田。

(4)产业生态培育行动 (土壤)。一个健康的生态远比单一的技术平台重要。《行动计划》高瞻远瞩地提出要培育技术服务商、运营商，发展数据商、经纪人等新业态。未来，可能会出现类似“数据电信运营商”的专业机构，提供一站式的可信数据空间建设与运营服务，这将极大降低中小企业的参与门槛，使数据要素的价值真正普惠化。

(5)安全保障护航行动 (红线)。这是贯穿始终的生命线。《行动计划》从管理体系、技术能力、风险评估、合规监管四个层面构建了全方位的安全屏障。从金融安全的视角看，这尤为关键。利用区块链进行全链路存证，确保“来源可溯、责任可究”，建立常态化的风险评估与应急机制，这些举措将数据安全从“亡羊补牢”的事后追责，提升到了“防患未然”的体系化治理新高度。

三、蹄疾步稳与落地生根——如何保障《行动计划》有效实施？

一份宏伟的蓝图能否变为现实，关键在于执行与保障。《行动计划》及其配套举措，展现了国家推动此事的决心与智慧。

1.强有力的“组织+政策”保障

《行动计划》明确提出成立由国家数据局牵头的跨部门协调机制，并要求地方建立配套工作机制，形成了“上下联动、协同推进”的格局。同时，财税、基金、信贷、人才等一系列“真金白银”的政策支持，为核心技术攻关和重大应用示范注入了强心剂。

2.“试点先行、动态评估”的务实方法论

中国改革开放的成功经验之一就是“摸着石头过河”。可信数据空间作为一个新生事物，同样采用了“试点先行”的模式。国家数据局近期发布的试点通知，对试点工作提出了极高的要求：

强调要“大胆探索、先行先试”，核心是解决数据“不愿、不敢、不能”的痛点，并严禁“为建而建”，将对实体经济的“实际价值和倍增效应”作为核心评价标准。

这表明，国家要的不是盆景，而是可复制、可推广的良田。同时，季度报告、年度总结、动态评估乃至“末位淘汰”的机制，确保了《行动计划》的实施过程是一个不断反馈、修正、优化的有机生长过程。

3.“市场化运营”的根本导向

试点通知反复强调要“探索可持续、市场化的商业模式，摆脱对财政补贴的过度依赖”。这是确保可信数据空间能够“活下去、活得好”的关键。通过构建数据产品、数据服务、模型服务的多元化收入，建立公平的利益分配机制，才能真正激发供需两端的活力，形成良性循环的商业闭环。

四、价值释放与深远影响——《行动计划》将带来什么？

展望未来，随着《行动计划》的稳步推进，可信数据空间将对我国经济社会发展产生难以估量的深远影响。

1.对经济：重塑产业协作范式，激活新质生产力

可信数据空间将成为打通产业链供应链数据壁垒的“金钥匙”。在制造业，它能实现C2M(用户直连制造)的柔性生产；在新材料、新药研发领域，如试点中提到的“AI+医疗”多中心临床研究，能将研发周期呈数量级缩短；在金融领域，能构建更强大的风险“防火墙”，同时更精准地服务中小微企业。这本质上是全要素生产率的一次数据驱动的跃升。

2.对社会：提升治理效能，增进民生福祉

城市级可信数据空间将推动政府数据从“封存”走向“活用”。如成都“蓉易办”的探索，通过安全融合医保、社保数据，可以为市民提供“一人一档”的主动化、个性化服务，让公共服务更有“温度”。这不仅提升了政府治理的精细化水平，也让数据价值“取之于民、用之于民”。

3.对个人：探索数据权益，迈向数字公平

《行动计划》稳慎探索的“个人数据空间”，预示着一个激动人心的未来：个人将有望成为自己数据的主人，在保障隐私的前提下，自主决定个人数据的使用并获取相应收益。这不仅是对个人数据权益的尊重，更是对数据要素市场分配格局的一次深刻重构。

4.对未来：奠定数字中国基石，构筑核心竞争力

从更宏大的历史视角看，《行动计划》所擘画的，是未来数字中国的核心运行系统(Operating System)。当一个覆盖全国、互联互通的可信数据网络建成之时，数据将如同电力和算力一样，成为即插即用、无处不在的生产力。这将极大增强我国在全球数字经济时代的核心竞争力和话语权。

总之，《可信数据空间发展行动计划(2024-2028年)》的发布，是中国迈入数字文明新阶段的战略宣言。它不仅是一场深刻的技术革命，更是一次关乎生产关系、治理模式和发展范式的系统性变革。作为这场伟大实践的亲历者、参与者和建设者，我们既要仰望星空，深刻领会其高远的战略意图；又要脚踏实地，在各自的领域攻坚克难，将蓝图一步步变为现实。我们有理由相信，在这一行动计划的指引下，一个安全、高效、公平、开放的全国一体化数据要素市场，必将在神州大地上拔地而起，为中国式现代化注入源源不断的强大数据动能。

(来源：清华大学五道口金融学院金融安全研究中心)